国际人权法的背景

国际人权法提供了一个旨在保护每个人固有尊严和基本自由的义务框架,它建立在一系列多边条约、习惯国际法和不具约束力的宣言的基础上,共同为国家行为创造了标准。 美国认为,国际人权法与国内移民执法有着复杂的交叉,特别是在驱逐领域。 美国虽然尚未批准每一项主要人权条约,但它是若干决定了对其驱逐做法的法律期望的关键文书的签署国。

现代人权法的基石是1948年通过的《世界人权宣言》,,虽然这不是一项条约,但《世界人权宣言》被广泛视为反映了习惯国际法,第三条保障生命权、人身自由和安全权;第五条禁止酷刑和残忍、不人道或有辱人格的待遇;第九条保护人们免遭任意逮捕、拘留或流放,这些原则直接表明美国有义务确保驱逐不会使个人受到伤害。

与驱逐有直接关系的两项条约是《公民权利和政治权利国际公约》和《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》,美国1992年批准了《公民权利和政治权利国际公约》,但需遵守若干保留和谅解,1994年也附有保留地批准了《禁止酷刑公约》,根据《禁止酷刑公约》,美国有义务不将某人驱逐、遣返或引渡到有充分理由相信该人将面临酷刑危险的另一国家,这项原则不驱回是驱逐程序中的核心人权保障。

美国的驱逐做法和国际标准

美国的驱逐制度主要受《移民和国籍法》的制约,是世界上规模最大和最复杂的制度之一,在2022财政年度,美国移民和海关执法部门驱逐了72,000多人,该系统的运作方式是移民法院听证、拘留设施以及海关执法部门和美国海关和边境保护部门(海关保护部门)的执法行动,批评者,包括国际机构和人权组织,一再提出美国驱逐做法的某些方面不符合国际人权标准的关切。

拘留条件

移民拘留中非公民的待遇是令人关注的一个主要领域,国际标准,如联合国保护所有遭受任何形式拘留或监禁的人的原则,要求拘留只作为最后手段,而且条件尊重人的尊严,国土安全部监察长和独立监督员的报告记录了一些移民、移民和归化委员会拘留设施中过度拥挤、医疗不足、长期单独监禁和卫生条件差的情况。

2021年,人权事务委员会在A.S.诉美国案中发布了一项具有里程碑意义的决定,认定美国违反《公民权利和政治权利国际公约》,未经充分审查将寻求庇护者拘留四年以上。 尽管委员会的决定在美国法院不能直接执行,但具有道德份量,可以通过国际压力影响政策。

不驱回和获得庇护

载于《禁止酷刑公约》第3条和《公民权利和政治权利国际公约》第7条的不驱回原则要求美国评估驱逐某人是否会使他们面临遭受酷刑或其他严重伤害的实际风险。美国法律通过《移民归化法》中允许根据《禁止酷刑公约》拒绝驱逐和推迟驱逐的规定纳入了这一原则。然而,举证责任往往由个人承担,快速驱逐程序——在未进行可信的恐惧面谈的情况下适用于许多抵达的非公民——实际上可以绕过这种保护。

在特朗普执政期间,移民保护议定书(又称“在墨西哥留守”政策)和第四十二篇驱逐等政策导致数千名寻求庇护者返回墨西哥或原籍国的危险条件。 这些做法受到联合国难民事务高级专员和美洲人权委员会的尖锐批评。 虽然第四十二篇于2023年5月结束,但其遗留下来的问题继续影响对庇护制度的信任。

美国在国际法之下的法律义务

虽然国内法最终规定了驱逐程序,但国际人权法规定了美国当局不能忽视的义务,根据《公民权利和政治权利国际公约》,美国必须确保任何被驱逐者都拥有有效的补救办法,对决定提出质疑(第二条)、公平审判(第十四条)和家庭生活不受任意干涉(第十七条),联合国人权事务委员会在第15号一般性意见中澄清,非公民,包括无证移民,除公民保留的所有政治权利外,享有《公民权利和政治权利国际公约》规定的所有权利。

《儿童权利公约》[]虽然没有得到美国批准,但载有美国移民当局常常视为政策事项的原则,如在驱逐程序中儿童的最大利益,同样,美国是《消除一切形式种族歧视国际公约》的缔约国,该公约规定各国有义务消除司法方面的歧视。

国内法院的作用

美国法院有时依据国际人权法解释法规或指导酌情补救。在[H.R.诉Wilkinson[](2021)案中,最高法院援引了国际法原则,分析被拘留的非公民的正当程序权利。下级法院在涉及拒绝驱逐的案件中援引了《禁止酷刑公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,尽管直接适用的程度各不相同。移民上诉委员会认为,《禁止酷刑公约》的义务并不要求该机构考虑酷刑以外的保护要求,例如死刑或法外处决,但个人可以根据《移民归化法》的规定,为基于迫害的申诉寻求驱逐条款的保护。

国际人权法对美国政策的影响

过去十年,国际人权法直接和间接地影响了美国在若干关键领域的驱逐做法。

加强对弱势群体的保护

国际上的压力促使美国对某些人口采取更多的保护政策。 比如,国际刑事执法委员会2011年的《莫顿备忘录》和随后的指导将逮捕被定罪的罪犯放在了非犯罪移民之上,部分是为了符合要求按比例和非任意执行的人权规范。 同样,司法部在移民审查执行办公室内设立了一个专门单位,负责处理涉及精神状况严重被拘留者的案件,这与联合国残疾人权利委员会的关注是一致的。

加快删除和可信恐惧访谈的改变

2022年,在受到政府间机构和倡导团体的批评后,国土安全部修改了可信的恐惧筛查程序,要求接受对申请人较少伤害的面试标准,包括接受创伤信息化面试培训。 该机构还扩大了获取法律指导介绍的机会,以确保被拘留者了解他们的权利。 这些变化部分反映了2020年联合国人权理事会对美国进行的普遍定期审议的建议。

长期拘留的限制

在Zadvydas诉Davis(2001)]案中,最高法院根据适当程序条款和禁止无限期拘留的国际准则,对移民归化局的解释是,驱逐后拘留应限于推定合理的六个月,最近,国土安全部根据联合国移民人权问题特别报告员的建议,终止了对某些类别的非公民,如孕妇和哺乳妇女实行自动拘留的做法。

使美国递解出境与国际法相一致的挑战

尽管取得了这些积极进展,但国际人权标准与美国实际驱逐做法之间仍然存在巨大差距。

法定障碍和保留条款

美国批准了《公民权利和政治权利国际公约》和《禁止酷刑公约》,但对其国内效力有所保留、理解和声明。 例如,美国宣布《公民权利和政治权利国际公约》不能自动执行,这意味着它不能在美国法院中执行,在某些情况下,这允许国内移民法在不充分尊重国际义务的情况下运作。 投资管理局认为,尽管联合国禁止酷刑委员会对“酷刑”的解释更为宽泛,但对于酷刑以外的威胁,如非国家行为者的严重暴力,却无法提供《禁止酷刑公约》的救济。

各个行政部门执行不一致

驱逐政策在总统政府之间发生了急剧变化,在驱逐程序中给个人造成了不确定性。 在一个政府之下通过的政策——例如扩大推迟的行动方案——可以在下一届政府推翻,从而损害对人权保护的长期承诺,这不符合要求人权保障的稳定性和一致性的国际法原则。

缺乏独立监督

国际人权机制呼吁独立监督拘留中心和驱逐程序。 虽然美国允许联合国防止酷刑小组委员会访问一些设施,但并不总是允许访问,建议也不具有约束力。 在美国,国土安全部民权和公民自由办公室调查申诉,但缺乏执行权力。 缺乏强有力的独立监督机构限制了问责制。

未来方向:加强美国驱逐的人权

为了使美国驱逐做法更符合国际人权法,若干改革值得考虑。

将人权原则编入移民法

国会可以修订《移民归化法》,明确纳入不驱回原则,不仅针对酷刑,而且针对其他形式的严重伤害,如残忍、不人道或有辱人格的待遇。 立法可以规定个人在驱逐程序中的法定律师权利,正如联合国人权事务委员会所建议的那样。 这些步骤可以减少对行政酌处权的依赖,并建立一个更持久的人权框架。

扩大拘留替代办法

国际机构敦促美国减少对移民拘留的依赖,扩大基于社区的替代措施,如电子监控、案件管理和监督释放。 美国的一些试点方案表明,这些替代措施具有成本效益,可以改善对驱逐令的遵守,同时尊重被拘留者的尊严。 在全国范围内推广这些方案可以使美国的做法符合联合国标准。

与条约机构的接触

美国应该通过提交必要的报告、接受建设性反馈和真诚地执行建议来加强与联合国条约机构的接触。 在国土安全部内任命一名高级人权协调员可以帮助使这些努力制度化。 提高驱逐数据的透明度,如针对具体国家的驱逐数字和拘留条件,将有利于进行更知情的人权评估。

批准其他人权条约

批准《儿童权利公约》和《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》,尽管存在政治障碍,但将会发出美国对人权的承诺的强烈信号。 即使没有批准,美国也可以采取符合这些条约核心原则的政策,例如保护家庭团聚和确保无人陪伴的未成年人享有正当程序。

结论

国际人权法对美国驱逐做法继续施加着巨大、尽管不完整的影响。 通过不驱回原则、公平听证要求和联合国机构的监督,国际标准促使美国移民执法更加人道、合法和负责。 然而,由于法定限制、政治周期和独立监督不足,愿望与现实之间的差距依然存在。 缩小这一差距需要政府各部门的持续承诺以及民间社会的持续宣传。 美国面临着新的挑战 — — 从气候驱动的流离失所到全球移民的不断上升 — — 国际人权法为确保驱逐决定尊重每个人的基本尊严提供了一条重要路线图。