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分区法与土地利用规划政策之间的关系
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理解分区法与土地利用规划政策之间的关系
分区法律和土地利用规划政策是城市和区域发展的两大支柱,它们塑造了城市的实际形态,决定了街区的特征,并影响了从住房可负担性到环境可持续性的一切;这两个概念在临时对话中经常互换使用,但发挥着不同但相互依存的作用;土地利用规划为社区的未来确定了一个长期远景——增长应当在那里,保护哪些资源,以及基础设施应当如何演变;分区法律将这一远景转化为可强制执行的、具体地块的条例,规范地产所有人能够和不能做什么;这一条深入探讨了它们的定义、历史演变、实际互动、持续的挑战以及新出现的协调最佳做法。
理解分区和土地利用规划之间的协同作用对规划者、开发者、当选官员和参与的市民至关重要。 当两者一致时,发展是可预测的,公共投资是有效的,社区更能生活。 当它们无法同步时,结果可能是无序扩张、隔离、环境退化以及错失公平增长的机会。 这一扩大分析借鉴了现实世界的范例和当前政策趋势,以说明社区如何加强愿景与监管之间的联系。
什么是分区法?
分区法是将一个市镇划分为区(或区)的地方法令,并具体规定每个区内的允许用途、建筑层面和发展标准。 这一监管权来自国家,它将警察权力下放给地方政府以保护公共卫生、安全和福利。 分区具有内在的法律性和约束力:任何想要建造、翻新或改变一个场地使用权的产权所有人必须遵守适用的分区法。
分区代码自20世纪初以来一直是美国土地使用条例的基石,它们涉及广泛的参数:使用(住宅、商业、工业、农业)、密度(每亩最大单位)、建筑高度、地板面积比(FAR)、挫折、土地覆盖、停车最低限度和景观美化要求。 重叠区为历史地区、洪泛区或过境走廊等特殊地区增加了一层。 这些规则的累积效应深刻地塑造了建筑环境 — — 判断一个街区是感觉郊区还是城市,无论是容纳汽车还是人,以及它是否促进社会互动或孤立。
常见的分区类型
区划的最根本分类是用法,但是在这个广义的伞形系统中,有许多子类型反映了不同的社区优先事项.
- 使用密度限制——以每亩最小批量面积或最高住房单位表示——来维护街区特性,但限制性的单一家庭分区由于排除负担得起的住房和使种族隔离永久化而受到越来越多的批评,许多城市正在改革这些规则,允许“失去中层”住房类型。
- 商业区划:规范零售,办公,服务等业务. 亚型包括街区商业(小型商店),中心商业区(高密度混合使用),以及重商业(自动导向,足迹较大的零售). 现代商业区划往往包括减少视觉缺陷的设计标准,如限制标志尺寸和要求行人进入.
- 工业区: 制造业、仓储和物流从住宅区分离出来以减少与噪音、污染和卡车交通有关的冲突。 轻工业区可能允许一些商业用途;重工业区限制除最密集用途以外的所有用途。 电子商务的兴起导致围绕住宅区“最后一英里”物流中心展开新的分区辩论。
- 农业分区: 通过限制非农业发展来保护农田和农村特征,通常需要大块的最小面积(如10-40英亩). 俄勒冈州等州率先建立了甚至禁止农村居住的特殊农场使用区,这种分区受到城市无序扩张的威胁,但仍然是粮食安全和开放空间保护的关键工具.
- 混合使用区:允许在同一建筑或区范围内结合居住,商业,有时轻工业用途. 混合使用区划是新城市主义和智能成长所提倡的可步行城市主义的核心,一般包括规范建筑群和街道前缘而非单独使用的形式标准.
除了这些标准类别外,许多社区还采用 覆盖区的特殊用途,历史保存覆盖区增加了指定区建筑物的设计审查要求,洪水覆盖区限制了受洪水影响地区的开发,过渡性开发覆盖区可能在火车站半英里内允许密度提高和停车量减少,覆盖区可以实现目标政策目标,而无需重写整个分区代码.
土地使用规划政策是什么?
土地使用规划政策是指导社区在10至20年(或更长)期间实际、经济和社会发展的前瞻性战略,与分区管理、即时规划不同,土地使用规划是理想和全面的,阐明这些政策的主要手段是[综合计划(又称总计划、总体计划或城市规划),这份文件通常由市议会或县议会在广泛征求公众意见、数据分析和环境审查之后通过。
一项综合计划触及了社区生活的几乎所有方面:经济发展、住房、交通、自然资源、公共设施、公园和娱乐以及土地使用。 其建议以人口趋势、市场条件、环境限制和社区价值为参考。 该计划包括了将未来土地利用类别(如低密度住宅、混合用途走廊、工业园)和设定目标、目标和行动项目的政策声明。 例如,计划可能呼吁“在2040年之前将途经、步行和骑自行车的比重提高到30% ” , 或“将城市50%的土地面积保留为开放空间 ” 。
关键是,全面计划是政策文件,而不是法律,它并不直接管理私有财产,而是为分区修正、基本建设改善方案和其他执行工具创造条件。 然而,在许多州,该计划通过 一致性要求[具有法律重要性:地方分区和分区条例必须与全面计划一致。 这一理论防止了武断或临时分区决定破坏社区的长期愿景。
全面计划作为蓝图
综合计划常常被描述为社区的增长宪法,通常包括土地使用、交通、住房、经济发展、自然资源和社区设施等章节,土地使用要素描绘了预期的未来发展模式,确定了增长、再开发和保护的领域,运输要素将道路、过境、自行车和行人网络与土地使用决定相协调,住房要素分析当前和未来的需求,并提出提供一系列住房类型和可负担水平的政策。
2018年通过的“2040年明尼阿波利斯计划”就是推动系统变革的全面计划的一个实例。 该计划取消了全市范围内的单家庭区划,允许双人区、三重区和四重区。它也提高了过境走廊的密度,取消了最低停车要求。该计划引起了争议,但直接涉及到住房负担能力和种族公平目标。 区划代码随后被修改,以与新计划保持一致,显示了全面规划的连锁效应。
分区法律和土地利用规划政策如何互动
分区和土地利用规划之间的互动可以描述为动态反馈循环. 综合计划提供了长远的愿景;分区是逐个地点实施这一愿景的主要工具; 没有计划,分区缺乏战略方向,很容易成为任意性; 没有分区,该计划仍然是一份愿望清单,没有执行权; 当两者一致时,发展是可预测的,冲突是最小化的,公众利益是最大化的.
从愿景到监管
从计划到分区的翻译并非自动的,它需要仔细分析计划的政策,并绘制如何适用于单个地块的地图,例如,一个综合计划可以指定一个“混合用途开发”走廊,目标密度为每英亩30-60个住房单元,然后分区法令必须建立一个允许居住和商业用途的区,制定允许密度的高度和挫折标准,并制定促进行人取向的设计准则,计划还常常建议进行诸如允许附属住房单元或减少大量面积要求等代码改革,以鼓励填充。
这种关系是互惠的。 当一个社区更新其全面计划时, 它应该进行[ [FLT: 0]] 分区一致性审计, 以确定分区代码的哪些部分需要修改。 例如, 如果计划要求保留历史结构, 但分区允许通过正确方式拆除, 冲突就存在。 同样, 如果计划促进绿色基础设施, 但分区需要大型的前草坪, 守则会违反计划的环境目标。 许多州都规定了法定任务的一致性, 但执行方式各不相同。 例如, 加利福尼亚州要求地方分区必须与总体计划“ 一致”, 这意味着所有分区必须符合计划的地图和政策。
实例:促进负担得起的住房
许多大都市地区经济适用住房危机表明了分区计划协调的关键性质。 一个城市的全面计划可能设定一个目标,在十年内生产10,000个负担得起的住房单位。 为了实现这一目标,规划部门必须建议分区修订,消除障碍:允许ADU人通过正确途径,增加密度接近过境,取消最低停车要求,减少最低批量面积。 城市研究所的一项研究发现,拥有与其综合计划相匹配的分区代码的城市更有可能实现其住房目标。 相反,当分区方案通过后,开发者受到过时规则的限制,生产量不足。
以俄勒冈州波特兰为例。 其2035年的全面计划包括了促进住房供应和可负担性的政策。 随后,该市更新了分区代码,允许所有居民区的四合院、取消了全市最低停车量,并为新的发展制定了包容性分区要求。 这些分区变化直接与规划政策挂钩,确保监管环境支持社区的愿景。 没有这一计划,这种全面性的守则改革将缺乏政策基础;没有分区改革,该计划仍将是充满希望的。
历史背景和演变
了解分区和土地利用规划之间的当前关系需要审视它们各自独立但相互交织的历史. 土地利用规划的根源可以追溯到19世纪末的"城市美丽运动"和20世纪初的"城市实用运动",丹尼尔·伯纳姆等人物提倡全面,协调的城市设计,然而,分区后来出现,作为对工业城市混乱和往往不健康条件的回应.
美国的第一个全面的分区法令是1916年由纽约市颁布的,其动力是担心公平建筑会阻断街道上的光和空气,这个分区涉及建筑大块和隔离使用,但与更广泛的计划无关,在接下来的十年里,以赫伯特·胡佛为首的美国商务部公布了两项示范法案:标准州分区授权法案[(1922)]和标准城市规划授权法案[](1928),这些示范法案为各州将分区和规划权力下放给地方提供了法律框架,这些示范法案鼓励了但并不要求两者保持一致,导致许多社区仍在努力缩小的长期差距。
在20世纪中叶,分区常常被孤立地用于规划,有时还被用于排斥目的。 大规模单一家庭分区、最低面积要求和对多家庭住房的彻底禁止成为阻止低收入和少数民族家庭的工具。 联邦住房管理局的重排图强化了这些模式。 直到20世纪60年代的民权运动和1968年的公平住房法,联邦政策才开始挑战排斥性分区。 然而,这些做法的遗留影响在许多社区依然存在。
如今,规划者越来越认识到分区必须主动,而不是令人望而却步。 基于形式编码代表着一种范式转变:它们不注重于区分用途,而是规范建筑形式、群集和建筑与街道的关系。基于形式编码与新的城市化和智能增长原则相一致,支持可步行的、混合用途的邻里。基于形式守则研究所,现为美国智能增长组织的一部分,促进这一方法,以更有效地执行全面计划。 更多地了解基于形式编码。
分区和土地利用规划交叉的挑战
尽管理论上是一致的,但许多社区在将分区和规划联系起来方面仍面临长期的挑战,这些挑战从法律和政治障碍到社会和环境后果不等。
隔离区和隔离区
其中一个争议最大的问题是使用分区来排斥经济适用住房和某些人口群体。 大规模单一家庭分区、最低住房规模要求和禁止多家庭住房等,在历史上造成了经济和种族鸿沟。 美国住房和城市发展部(HUD)明确承认,这些做法即使没有意图,但如果具有歧视性效果,也可能违反《公平住房法》。 更多地了解《公平住房法》。 要求公平发展的全面计划必须与消除排斥性障碍的分区改革相结合。 然而,现有居民的政治反对往往导致“排斥性分区陷阱 ” 。
分区严格与变化需求
分区规则可能很难改变。 1950年代为单家庭住宅划出的街区对于靠近新过境线的密集发展可能十分理想,但修改分区需要公开听证、环境审查和政治批准 — — 所有这些都需要几年时间。 与此同时,综合计划可能已经确定了密度更高的地区,但分区惯性延迟了实施。 这种不协调可能导致丧失住房生产和过境骑行的机会。 一些州已经通过预先排除目标地区的地方分区,比如俄勒冈州要求所有居民区的城市允许双层和四层建筑。
螺旋桨和环境影响
常规欧几利得分区 — — 严格地将它分开使用 — — 会导致低密度的无序扩张、汽车依赖和自然生境的丧失。 促进紧凑增长、绿色基础设施和农田保护的土地使用政策可以对抗这些趋势,但只有划齐划齐划齐,这种政策才能应对。 比如,一个全面计划可能要求建立公园和空地的“绿色网络 ” , 但分区代码可能不需要专门开发公园或留出土地来保护。 同样,分区可以通过要求植树、覆盖地表和面向太阳来应对气候变化,但是如果没有一个提供明确环境目标的计划,这些要求就可能显得武断或繁琐。
气候变化与复原力
随着海平面上升,野火日益频繁,风暴加剧,土地利用规划必须包含减灾和适应气候变化。 分区是限制洪泛平原发展、要求高架结构、强制规定野火易发地区可防御空间的有力工具。 然而,如果没有绘制脆弱地带地图和设定复原力目标的全面计划,分区条例可能零敲碎打或不一致。例如,佛罗里达州要求沿海社区将气候适应战略纳入其综合计划,进而指导区划变化,促进海平面上升。 乔治敦气候中心[提供了地方政府如何将气候科学纳入分区和规划的例子。
政治和法律冲突
分区修正和全面计划更新往往会产生激烈的政治冲突。 产权倡导者可能反对新的条例,而社区团体则会推动更具限制性的标准。开发者可能会抵制对经济适用住房或设计审查的要求。这些冲突会使规划过程瘫痪,导致计划和分区代码过时。 一些社区采取了协作办法,如社区利益协议[或调解程序,以便在通过修改之前达成共识。
调整分区和土地利用规划的最佳做法
成功的社区将分区与规划之间的关系视为一个连续的、反复的过程,以下最佳做法有助于确保分区守则有效执行全面计划。
正则代码更新
分区条例应每五至十年更新一次,以反映已通过的全面计划。许多城市忽视这一点,使得政策和条例之间的差距扩大。A分区一致性审计可以系统地将计划的建议与现有的守则进行比较,并突出不匹配。例如,如果计划要求沿着特定走廊增加密度,但分区仍需要大量规模,审计则确定需要进行的修正。 丹佛和奥斯汀等城市将这类审计作为其远程规划司的一部分。
格式编码
形式规范不仅注重使用,还规范建筑形式、群集和公共领域。它们比传统的欧几利得分区更为灵活,支持现代综合计划所要求的混合使用、可步行的环境。形式规范通常使用图表和图像与文本并列,使开发者和公民更能直观。形式规范研究所(现为美国智能增长的一部分)为实施提供了指导,并维持了采用此类规范的社区的数据库。例如,2015年通过的迈阿密21分区规范是符合城市综合计划的形式规范。
包容性社区参与
规划和分区进程都需要公众的有力参与。 让代表性不足的群体 — — 包括租户、有色人种和低收入居民 — — 参与确保政策为所有人服务,而不仅仅是声响产权拥有者。 参与式预算编制、在线调查、设计花瓶和街区理事会等工具可以扩大投入。 西雅图市使用“种族和社会公正倡议”来评估分区变化如何影响公平。 早期参与规划过程的各种不同声音可以减少后期的反对,产生更公正的结果。
以业绩为基础的分区
以性能为基础的分区设定的标准不是指令性规则,而是设定了最大噪音水平、不透视的表面比率或交通生成阈值。 这使得在达到规划目标的同时可以进行创新。 例如,以性能为基础的工业区可能允许任何符合特定环境标准的用途,而不是列出允许的用途。 这种方法对于环境性能重要的地区,如近敏感生境或居民区,尤其有用。 但是,它需要持续的监测和强制执行。
特别县的重叠区
重叠区在基区划之上增加了额外要求,并且是执行具体计划要素的理想条件。A 中转型发展覆盖可能会放弃停车最低标准,并在火车站的四分之一英里内增加高度限制。A 在一个历史区基于形式覆盖[可以规范建筑细节。重叠区允许有针对性的干预,而无需完全重写代码,它们也允许在全市采用之前试行新政策。例如,波特兰的“居民填充项目”使用一个覆盖点来测试单家庭区双层和三层层的新规则,最终将其扩大到全市范围。
分区和土地利用规划的未来趋势
分区和土地利用规划之间的关系继续因应人口、经济和环境压力而演变,若干趋势正在改变社区如何进行这种调整。
住房可负担性改革
许多州现在都预先控制了地方分区,以增加住房供给和负担能力。 俄勒冈州、加利福尼亚州和华盛顿州已经颁布了允许ADU、消除单一家庭区或接近过渡的任务密度的法律。 2019年,俄勒冈州成为第一个取消全州单一家庭分区的州,要求超过25,000的城市允许双层建筑和更大的城市允许四层建筑。 这些改革迫使地方分区与州一级的规划目标保持一致,以达到负担能力和可持续性。 地方全面计划现在必须反映这些新任务,形成一个从上而下,绕过当地反对派的调整。
公平-儿童规划
土地使用规划越来越以种族和经济公平为中心,公平影响评估等工具有助于规划者评估分区变化是否会惠及或伤害弱势社区。 一些城市正在用“公平发展”取代排斥区,将经济适用住房、社区福利和反流离失所措施列为优先事项。 综合计划本身正在重新制定为一份公平文件,明确目标为减少机会差距。 城市研究所 发布了关于综合计划如何纳入公平衡量和问责框架的研究。
气候和环境正义
环境公正地图可以确定污染给社区带来的负担,并且可以使用分区来禁止这些地区新的污染设施。 比如,加利福尼亚州SB1000要求综合计划包括环境公正要素,然后指导分区决定以减少累积的健康影响。 环境公正地图可以确定污染给社区带来的负担过重,而分区可以用来禁止这些地区的新的污染设施。
数字工具和数据驱动规划
地理信息系统和城市模型化使规划者能够模拟分区变化对交通、学校能力和财政影响的影响。设想规划工具,如[]《明日展望》[和《城市福特印刷》[帮助测试不同的政策组合。例如,一个城市可以模拟走廊密度的提高的影响,并了解它如何影响车辆行驶里程、住房生产和税收。这些数据通过提供监管选择的证据,改善了分区与综合计划之间的一致。开放的数据平台也使市民更容易获得分区信息,增加透明度和参与程度。
结论
分区法和土地利用规划政策是塑造社区不可分割的伙伴。 土地利用规划为可持续、公平和有复原力的增长确立了长期愿景,而分区则为在当地实现这一愿景提供了法律框架。 当它们同步时,发展是可预测的,公共投资是有效的,社区利益是最大化的。 但是,错位可能导致无序扩张、隔离、环境损害以及丧失经济适用住房和经济活力的机会。
最有效的社区不断完善其分区守则,以反映最新的全面计划,让不同的利益攸关方参与这一进程,并采用创新的监管框架,如基于形式和基于绩效的分区。 它们还从国家趋势中学习到,扩大住房供应、以公平为中心、应对气候变化以及利用数字工具。 对于参与城市发展的人,从当选官员到开发者到参与公民,了解分区和土地使用规划之间的关系至关重要。 通过运用最佳做法和适应不断变化的需求,我们可以建设不仅规划完善而且能够为子孙后代提供生活、公正和适应力的社区。