分区条例与经济适用住房的提供之间的关系是现代住房危机中最造成后果但却被忽视的驱动因素之一。 虽然分区守则最初是为了保护公共卫生和单独的不兼容的土地使用,但其演变为排斥性工具从根本上限制了住房供应、成本膨胀以及经济和种族隔离的强化。 了解分区影响可负担性的具体机制对于决策者、开发者和社区倡导者寻求扩大低收入和中等收入家庭的住房机会至关重要。

分区的起源:从公共卫生到排斥性做法

美国的分区法始于1916年纽约市分区决议,其中规范了建筑高度和土地使用以保护拥挤的租界区的光和空气. 1926年最高法院[ 欧几里德村诉安布勒房地产公司案确立了分区的合宪性,赋予各市以将住宅、商业和工业用途分开的广泛权力,然而,在几十年内,分区发展成为排斥的工具. 较富裕的郊区使用最小的面积,禁止多家庭住房,建筑审查标准防止低收入和少数民族家庭迁入. 到了本世纪中叶,联邦住房管理局积极鼓励分区通过重新排队和限制性盟约,使白人社区中少数种族群体不参与。

如今,排他性分区的遗留问题仍然植根于数千个美国城市的土地使用法。 根据林肯土地政策研究所2019年的分析[],许多大都会地区的80%以上的住宅用地是专为单家庭离散的住宅区。 这种密度垄断直接导致住房成本的上升,因为可以建造的单位数量上限是最方便使用的。

分区分类如何塑造住房的承受能力

单家庭居住区:最大的障碍

最具限制性的分区类别R-1(单一家庭住宅)通常禁止在有严格前排、侧排和后排的土地上建造除拆散房屋以外的其他任何房屋。 最小批量面积通常在5,000至20,000平方英尺之间,迫使开发商将土地成本分散到更少的单位。 由Brookings Institute[ 的一项研究发现,专为单一家庭住宅划出的面积总体住房单元,每平方英尺的中位价格比允许多家庭发展的地区要高得多。 在圣何塞和西雅图等城市,90%以上的住宅用地为R-1,使得开发商几乎没有选择建造负担得起的公寓或城镇住宅。

多种家庭和混合用途区:承诺和陷阱

允许双层、三层、四层和更大的公寓楼(R-3,R-4)的区域理论上可以提高密度,降低单位成本,但是,这些区域在地理上往往仅限于主要动脉上或商业中心附近的小条地带,即使允许多家庭使用,辅助限制——例如地面面积比(FAR)上限、高度限制和停车最低限——也会大大侵蚀可负担性收益,例如,一个城市中典型的四层公寓楼,有1.5个FAR上限,每个单元需要两个停车位,但每块半亩面积上只有十几个单元,每个单元的固定停车费用为40 000美元或以上。

重叠区和计划单位发展

重叠区赋予市政府灵活性,允许在特定地区提高密度或替代设计标准,这往往作为经济适用住房承诺的权衡。 计划单元开发(PUD)使开发者能够将单元组合起来,并保留开放空间,以换取更慷慨的密度津贴。 这些工具虽然可以加速生产,但通常需要通过规划委员会听证会(这会引起拖延 ) 、 NIMBY 的反对和昂贵的重新设计需求来酌情批准。 美国规划协会2021年的一项调查发现,需要有条件使用许可的项目平均比附带项目需要14个月的时间,增加了往往将中等收入住房推向外的承担成本。

限制供应和增加成本的具体分区机制

多个分区规则的累积效应创造了一种监管环境,在这种环境中,除了奢侈住房以外,其他建筑都具有经济风险。

  • 最小批量尺寸 — — 在一个每平方英尺200美元土地成本的街区里,最低10000平方英尺意味着每个单家庭单位在开始建设前必须承担200万美元的土地成本.
  • 氟-面积比(FAR)上限 – 将建筑物的总面积限制在0.5或1.0倍于批量面积的面积,迫使开发者横向而不是纵向建设,减少了每英亩的单位数量,从而提高了单位的土地成本.
  • 公园最低限值 — — 每套公寓需要两个街外空间,每套单元成本可增加40000美元到60000美元。 加利福尼亚大学洛杉矶分校的一项研究发现,取消停车最低限值可以将密集城市地区的建筑成本平均降低12%。
  • 十八限 – 盖章35–45英尺实际上将建筑限制在三至四个故事,防止了密度的形成,使得高价值土地上能够承受得起的单位在经济上可行.
  • 套回要求 – 最小的挫折会减少很多的可用足迹,对于狭窄的填充包裹来说尤其有问题.
  • 最小单位大小 – 一些城市要求所有单位至少800或1000平方英尺,自动限制可以服务于单一低收入工人的微小部分或小工作室单元的发展.

当这些法规复合起来时,它们创造了一个低于这一门槛的开发不可行。 开发者的反应是,只建造高端单位,这些单位能够控制足够的租金或销售价格以支付监管成本,而经济适用住房缺口则由公共补贴填补。 城市研究所2022年的分析表明,单是 公园改革就可以在面向过境的街区中解锁10—20%的住房单元,而没有任何公共融资。

高需求市场中隔离-隐患的经济

限制性分区是供应上限,造成人为的稀缺,导致土地价格上升。 在旧金山、洛杉矶和波士顿等地铁区,多家庭住房每平方英尺的土地价格往往比单一家庭使用的土地高3至5倍,因为开发商正在竞争数量有限的地块,他们可以在高密度合法建造。 这种地价溢价直接转给租户和买家。 根据 NYU Furman中心 的研究,限制性较大的街区的中位租金比具有更宽敞规则的可比街区高20-40 % 。

除了直接物价通胀之外,限制性分区还扭曲了都市增长模式,将新建筑推向土地更便宜和监管松散的远郊或外郊。 低收入家庭随后面临“在您合格之前开车”的权衡:他们只能接受长途通勤和高交通成本,才能负担住房。 这种格局加速了城市的无序扩张,使基础设施预算紧张,增加了行驶的行驶里程,而这又增加了温室气体排放。 2020年的一份期刊 住房政策辩论 中的一项研究发现,分区限制较少的都市地区人均扩展率比同样增长但面积很大的地区要小30%。

改革运动和著名案例研究

明尼阿波利斯2040:全市取消单家庭区.

2018年,明尼阿波利斯成为美国第一个结束排他性单家庭区划的主要城市. 明尼阿波利斯2040年综合计划允许每个住宅区最多3个住房单元,各地有效实现双层和三重轴合法化. 明尼苏达大学2023年的一项评价发现,该政策导致在两年内将较小单元(比三间卧室)的建筑许可证增加12%,没有可衡量的现有租房人流离失所. 批评者指出,整体住房生产仍然受到劳动力短缺和物价的限制,而周边团体的诉讼也减缓了实施速度.

休斯顿:无分区的理由

休斯顿是唯一没有正式分区代码的美国主要城市。 相反,它使用契约限制、分区电镀和停车条例来管理土地使用。 这种灵活性使得开发商能够对市场需求迅速作出反应,而且即使在快速增长期间,该市也保持了相对稳定的房价。 休斯顿的房价中位数一直比达拉斯或凤凰城等类似太阳带城市低30—40 % 。 然而,没有分区也会导致校区附近的工业设施等土地使用协调不良,并可能导致街区的分裂。 尽管存在这些缺陷,休斯顿的可负担性成果还是成为了分区改革者的关键案例研究。

波特兰的住宅填充工程

俄勒冈州波特兰在2020年通过了住宅填充计划(RIP),允许在此前仅限于单家庭住宅的土地上使用三重排、四重排和六重排。 该政策还将某些地区的最低批量减半,并取消了最高单位计数。 波特兰规划局的早期数据显示,2021-2022年,与改革前年份相比,缺少中等住房类型的(双重排、三重排、四重排)许可证增加了40%。 建筑成本和融资供给仍然面临重大障碍,而且倡导者呼吁增加补贴,以确保最低收入水平的可负担性。

加州州-州-州-州-州优先级:SB 9和AB 2097

加利福尼亚州采取了州一级最激进的办法来压倒地方分区限制。参议院第9号法案(2021年)允许在先前为单家庭住宅划出的地块上最多4个住房单元,有效地将双层建筑和整个州的地块分割合法化。议会第2097号法案(2022年)取消了主要过境站半英里内开发的停车最低限。虽然这些法律面临执行障碍,例如环境审查要求和通过设计审查的地方抵制,但它们代表了住房政策向州一级权威的范式转变。截至2024年,早期的收养者,如萨克拉门托和圣迭戈都报告,在SB9下的申请略有增加,尽管许多城市继续向法院挑战法律。

普惠区:平衡任务与激励

普惠区划政策要求开发者在新市场利率项目中留出一定比例的单位作为经济适用住房。 设计良好时,IZ可以在高机会区区生产稳定的可负担单位。然而,过于严格的授权会使项目在财政上无法实施,从而压低整体住房生产。 伯克利Terner住房创新中心的一项综合研究[发现,IZ要求超过15%且没有密度的奖金或费用豁免的城市与计划较为温和的城市相比,总住房许可减少了20%。 最佳做法包括提供密度奖金(例如,允许每个负担得起的单位增加10个单位 ) 、免除影响费、减少停车要求以及减税。 过去十年来,像Arlington、Virginia和Montencory Counce这样的城市成功地利用IZ与公共土地专用设施相结合,生产了数千个负担得起的单位。

排斥区对环境的社会和环境代价

限制性分区不仅仅是经济效率低下,而是种族和经济隔离的驱动力。 历史分区做法明确旨在集中贫困和排斥有色人种。 尽管最高法院在1917年取消了种族分区,但现代最低限量要求、多家庭住房禁令和自由决定的批准程序也产生了类似的隔离结果。 全国低收入住房联盟的2021年报告[ 发现,美国25个最隔离的都市地区也是单一家庭住房最密集的地区。 低收入家庭和有色人种家庭被过度强迫进入高密度、管理松散的街区,这些街区往往缺乏高质量的学校、公园和过境。

分区与气候抗御力也相互交织。 通过将发展推向依赖汽车的郊区,限制过境富人的密度,限制性分区增加了人均碳排放。 过境导向发展研究所估计,允许过境站附近的多家庭住房与郊区单家庭住宅相比,可以减少30-50%的家庭交通排放。 包括丹佛和西雅图在内的几个城市都通过了面向过境发展(TOD)的法规,在轻轨和巴士快速过境站半英里内向上铺设,新允许的建筑需要负担得起的单位。 结果很有希望:丹佛的TOD计划在2015年至2023年间生产了4000多套负担得起的单元。

阻碍分区改革的法律和政治障碍

尽管城市经济学家和规划者普遍认为区划改革是必要的,但当地的政治反对派仍然是一个巨大的障碍。 房主们往往出于对财产价值、交通拥堵或邻里特征的担忧而反对改善区划。 因为区划决定通常是由民选的规划委员会和市议会在市一级做出的,所以少数有声居民可以阻止有利于大区的变化。 这种“NIMBY”动态在富裕郊区尤为强烈,因为那里的土地价值很高,居民有资源起诉或组织。

如此一来,几个州开始预先控制地方分区当局。 俄勒冈州、加利福尼亚州、华盛顿州和马萨诸塞州都通过了法律,要求城市允许住宅区土地出现双层或三层房屋。 这样的预先控制引发了基于宪法住宅规则条款的法律质疑。 洛杉矶县2023年的一起诉讼认为SB 9违反了加州宪法对地方自治的保障;此案正在上诉中。 尽管如此,随着住房负担能力成为各级政府一个决定性的政治问题,国家主导的改革趋势正在加速。

有效分区改革战略

近距离过境走廊的分区

将密度集中在过境周边可以最大限度地扩大基础设施投资并减少对汽车的依赖。 西雅图、阿灵顿、弗吉尼亚和奥斯汀等城市都采用了强制性的TOD区,允许在主要过境站半英里内建造6–12层楼,而且往往有包容性的住房要求。 西雅图早期的数据显示,根据其TOD法令建造的项目在土地支出入账后,单位成本降低25%,因为密度津贴将土地成本分散到更多的单位。

取消最低停车要求

停车规定是最有害的分区规则之一,因为规定每套固定费用对较小、成本较低的公寓造成不成比例的影响。 城市包括纽约州布法罗、艾伯塔省埃德蒙顿和圣迭戈,已经废除了全市最低停车要求。 交通和发展政策研究所2023年的一项分析发现,取消过境区的停车最低费用平均减少每套35 000美元,导致工作室和单房公寓的建筑许可证增加15%。

简化按权利处理程序的批准

当项目需要酌情审查时 — — 如有条件的使用许可或规划委员会听证会 — — 它们面临拖延、社区反对和重新设计成本,从而可能降低承受能力。 右翼分区允许符合所有客观标准的项目在行政上获得批准,通常在几周而不是几个月内批准。 奥斯汀,德克萨斯州,双层公寓、三层公寓和附属住宅单元的右翼程序。 自2020年实施以来,该市的ADU许可证增加了50%,小型多家庭项目的平均批准时间减少了30%。

经济适用住房重叠区

覆盖区可以适用于特定街区,以给予更多的密度、减少挫折或降低停车要求,以换取承诺包含负担得起的单位。 比如,波特兰创建了“4+1覆盖区 ” , 如果至少为一个家庭保留一个单位,则每块面积中等收入的60%或以下。 这种方法可以激励承受能力,而不会停止市场利率发展,还可以适合当地条件。 覆盖区也可以用于允许小的住宅、模块化单元或合用住房项目,否则将不符合常规分区标准。

补充分区改革的筹资机制

隔离改革本身无法解决经济适用住房危机;它必须与有针对性的金融工具相结合。 密度奖金、免费和减税有助于抵消纳入经济适用住房的成本。 优先实施经济适用住房项目的公共土地处置政策可以加快生产。 特别有效的是“价值捕获”战略,让市政当局可以拍卖增加密度的权利,为经济适用住房信托基金提供资金。 例如,纽约市的包容性住房方案使用自愿密度奖金,加上在重新区划地区强制包容部分;自2005年以来,它已经产生了30,000多个经济适用单元。 当分区改革与房地产转让税或联系费等专项资金流相结合时,综合效应可以改变供应环境。

前进道路:平衡灵活性与社区需求

分区法并非本质上是有害的 — — 它们提供了可预测性、不同的不兼容的用途,并能保护资源。 但是,当分区成为排斥的工具时,它会破坏为收入水平提供住所的基本目标。 明尼阿波利斯、波特兰、休斯顿和加利福尼亚的证据表明,改革分区以允许密度增加、减少停车和规模任务以及精简批准可以增加负担得起的单位的供应,并随着时间的推移降低住房成本。

政治障碍依然很大,但潮流正在转向。 国家一级的先发制人、公众对住房危机的认识不断提高以及渐进改革的成功正在形成势头。 决策者必须尽早让社区参与进来,提供明确沟通的好处,如改善过境和公共空间,并确保新发展包括对现有租户的保护。 分区改革通过周密的设计和持续投资,为在21世纪扩大经济适用住房和建设更具包容性、更可持续的城市提供了最强大的杠杆。