Table of Contents

Решение Верховного суда от июня 2022 года в деле «Западная Вирджиния против Агентства по охране окружающей среды» принципиально изменило полномочия федерального правительства по регулированию выбросов углерода и решению проблемы изменения климата. 6-3 голосами Суд постановил, что EPA не может налагать широкие, общесистемные ограничения выбросов на существующие электростанции в соответствии с Законом о чистом воздухе, если Конгресс явно не санкционирует такие меры. Это решение знаменует собой значительный сдвиг в экологической политике, ограничивая способность агентства действовать в отношении изменения климата и усиливая Доктрину основных вопросов , которая требует четкого одобрения Конгресса, прежде чем агентства решат вопросы, имеющие огромное экономическое или политическое значение.

В будущем федеральные инициативы по климату, скорее всего, будут опираться на новое законодательство Конгресса или более агрессивные действия правительств штатов. Это решение также сигнализирует о более широком судебном скептицизме в отношении «административного государства», влияя на то, как суды рассматривают полномочия агентства по вопросам окружающей среды, здравоохранения и экономических правил.

Ключевые выводы из постановления

  • Верховный суд ограничил возможности EPA регулировать выбросы парниковых газов от существующих электростанций в соответствии с Законом о чистом воздухе.
  • Это решение укрепляет Доктрину основных вопросов, требующую явного разрешения Конгресса на действия агентств по основным политическим вопросам.
  • Климатическая политика будет все больше зависеть от инициатив на уровне штатов и нового федерального законодательства, а не от нормотворчества исполнительных органов.
  • Другие федеральные агентства могут столкнуться с аналогичными ограничениями при интерпретации неоднозначных уставов по существенным вопросам.
  • Это решение, вероятно, будет стимулировать увеличение судебных разбирательств, оспаривающих экологические нормы и полномочия агентства.

Регулирование Верховного суда по изменению климата

Дело возникло из плана EPA 2015 года по чистой энергии, который стремился ограничить выбросы углекислого газа от существующих электростанций, работающих на ископаемом топливе, путем перехода производства к более чистым источникам, таким как природный газ, солнечная энергия и ветер. План никогда не был полностью реализован из-за юридических проблем, и администрация Трампа позже заменила его гораздо более слабым правилом. Когда администрация Байдена дала понять, что предложит более строгие стандарты, коалиция государств и угольных компаний попросила Верховный суд вынести решение о сфере полномочий EPA в соответствии с разделом 111(d) Закона о чистом воздухе. Суд согласился рассмотреть дело, хотя никакого текущего регулирования EPA не было в силе, необычный шаг, который подчеркнул важность основного юридического вопроса.

Решение Верховного суда и его непосредственный контекст

Главный судья Джон Робертс, пишущий для большинства, считал, что EPA превысило свои полномочия в соответствии с Законом о чистом воздухе, когда оно разработало систему ограничений выбросов, подобных ограничениям на торговлю, которые фактически заставили бы отказаться от угольной энергии. Суд применил Доктрину основных вопросов, которая требует, чтобы, когда агентство претендует на регулирование «основного вопроса» глубокого экономического и политического значения, оно должно указать на «четкое разрешение Конгресса» для этой власти. Общий язык Закона о чистом воздухе о «лучшей системе сокращения выбросов» не дал, по мнению Суда, полномочия EPA реструктурировать энергетическую сеть страны.

Решение не лишило EPA всей власти регулировать парниковые газы. Агентство все еще может потребовать повышения эффективности на отдельных электростанциях, установить стандарты выбросов для новых электростанций и регулировать другие загрязнители. Но решение блокирует вид преобразующего, общесекторального подхода, который представлял план чистой энергии. Любые будущие федеральные усилия по глубокой декарбонизации энергетического сектора почти наверняка потребуют новых законов, принятых Конгрессом.

Доктрина Шеврона и Доктрина главных вопросов

Дело также подчеркнуло растущую напряженность между двумя правовыми доктринами, регулирующими судебный пересмотр действий агентства. Доктрина Chevron, установленная в 1984 году, обычно требовала от судов отсрочки разумного толкования федеральным агентством неоднозначного устава. В течение десятилетий это давало агентствам, таким как EPA, широкую свободу для разработки правил, основанных на их технической экспертизе. Однако доктрина Основные вопросы появилась в качестве противовеса, особенно в случаях с далеко идущими последствиями. Мнение Суда в Западная Вирджиния против EPA ясно дало понять, что, когда агентство претендует на власть над вопросом большого экономического или политического значения, уважение Chevron не применяется, пока агентство сначала не продемонстрирует четкую юридическую поддержку.

Юридические ученые обсуждали, действительно ли решение отменяет или серьезно ограничивает Chevron. Хотя большинство явно не отменяет Chevron, согласие судьи Нила Горсуха призвало пересмотреть эту доктрину. Практический эффект заключается в том, что суды теперь будут более внимательно изучать интерпретации агентств по вопросам регулирования большой картины, особенно тем, которые касаются климата, энергетики, здравоохранения и финансов.

Закон об охране окружающей среды и чистом воздухе: изменение отношений

Закон о чистом воздухе был основным федеральным инструментом контроля загрязнения воздуха с 1970 года. На протяжении десятилетий EPA использовало его для регулирования всего, от свинцового бензина до кислотных дождей и озоноразрушающих веществ. В 2007 году решение Верховного суда по делу «Массачусетс против EPA» постановило, что парниковые газы квалифицируются как «загрязнители воздуха» в соответствии с Законом, открывая дверь для агентства для регулирования выбросов углерода от автомобилей, а затем от стационарных источников, таких как электростанции.

Это решение существенно сужает этот путь. Хотя EPA все еще может устанавливать стандарты для новых электростанций и для отдельных источников, оно не может навязывать требования к смене поколений, которые направлены на фундаментальное изменение энергетического баланса. Решение эффективно говорит EPA, что оно должно действовать в рамках конкретных, основанных на технологиях стандартов, а не добиваться общесистемных сокращений через рыночные механизмы, такие как торговля выбросами.

Последствия для федерального регулирующего органа

Влияние решения выходит далеко за рамки EPA и энергетического сектора. Оно меняет весь ландшафт федерального регулирующего органа, особенно для агентств, которые полагаются на широко сформулированные уставы для решения сложных современных проблем.

Ограничения на способность EPA регулировать выбросы парниковых газов

В практическом плане существующие и будущие правила EPA для существующих электростанций должны теперь придерживаться концепции «пузыря» — то есть каждая электростанция может регулироваться индивидуально, но агентство не может навязывать систему, которая ограничивает выбросы на нескольких заводах или заставляет переходить на источники с низким содержанием углерода. Это серьезно ограничивает эффективность любой федеральной стратегии сокращения выбросов углерода, ориентированной на существующий парк электростанций, на которые приходится около четверти выбросов парниковых газов в США.

EPA все еще может ужесточить ограничения выбросов для новых газовых установок и установить стандарты производительности для конкретных технологий, таких как улавливание и хранение углерода. Но эти подходы с меньшей вероятностью достигнут глубоких сокращений, необходимых для достижения цели администрации Байдена по сокращению выбросов на 50% к 2030 году. Агентство также изучает правила метана и стандарты транспортных средств, но они также могут быть уязвимы для юридических проблем в соответствии с Доктриной основных вопросов, если они налагают большие экономические нагрузки.

Влияние на другие федеральные агентства и административное государство

Решение посылает четкий сигнал всем федеральным агентствам: если вы хотите решить «основной вопрос», вам нужно четкое разрешение Конгресса. Администрация по безопасности и гигиене труда (OSHA), Управление по контролю за продуктами и лекарствами (FDA), Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) и другие столкнутся с более жестким судебным контролем, когда они попытаются регулировать вопросы с широким экономическим воздействием. Например, предлагаемые правила SEC по раскрытию информации о климате, которые потребуют от публичных компаний сообщать о выбросах парниковых газов и климатических рисках, теперь могут столкнуться с повышенным юридическим скептицизмом. Аналогичным образом, Федеральная комиссия по регулированию энергетики (FERC) должна обеспечить, чтобы ее решения о надежности сетей и ценообразовании на углерод основывались на явном законодательном языке.

Этот сдвиг представляет собой философское изменение в том, как суды рассматривают административное государство. В течение десятилетий Конгресс делегировал широкие полномочия агентствам для заполнения деталей сложных режимов регулирования. Недавние решения Верховного суда предполагают, что такая делегация должна быть явной, а не подразумеваемой. Это может привести к большему тупику, если Конгресс останется разделенным, поскольку основные инициативы по регулированию застопорятся без двухпартийной законодательной поддержки.

Изменения в уважении Chevron и разрешении Конгресса

Хотя постановление формально не отменяет Chevron, оно серьезно ограничивает его применение в делах с высокими ставками. Агентства больше не могут полагаться на двусмысленные юридические формулировки для оправдания преобразующих правил. Вместо этого они должны указывать на «четкое» или «безошибочное» разрешение Конгресса. Это перекладывает бремя доказывания с претендентов (которые должны были показать, что агентство действовало необоснованно) на агентство (которое теперь должно показать, что оно действовало в четких уставных границах).

Для Конгресса это означает, что если законодатели хотят, чтобы агентства занимались такими важными вопросами, как изменение климата, они должны разработать конкретные, подробные формулировки, разрешающие принятие решений. Широкие, амбициозные заявления о защите «общественного здоровья и благосостояния» уже не являются достаточными для поддержки широких правил. Это может заставить Конгресс взять на себя больше ответственности за сложные детали политики, что является одновременно вызовом и возможностью для более демократической подотчетности.

Секторальные и политические рамификации

Это решение имеет немедленные и долгосрочные последствия для энергетической отрасли, правительств штатов и политических стратегий обеих сторон.

Климатическая повестка администрации Байдена движется вперед

Амбициозный план президента Байдена по климату, который включает в себя безуглеродный энергетический сектор к 2035 году и чистые нулевые выбросы в масштабах всей экономики к 2050 году, теперь сталкивается с серьезными юридическими препятствиями на федеральном уровне.

  • Новое законодательство Конгресса: Принятие всеобъемлющего законопроекта по климату, который явно уполномочивает EPA регулировать углерод. В то время как Закон о сокращении инфляции 2022 года включает в себя массовые стимулы для чистой энергии, он не предоставляет тот вид прямого регулирующего органа, который требует Суд.
  • Государственные и местные действия: Поощрение штатов к принятию собственных углеродных квот, стандартов портфеля возобновляемых источников энергии и программ торговли выбросами.Калифорния, например, уже имеет собственную систему квот и торговли, и многие штаты являются частью Региональной инициативы по парниковым газам.
  • Более жесткие стандарты на новые источники: регулирование новых электростанций, транспортных средств и промышленных источников может по-прежнему сокращать выбросы, хотя и медленнее.
  • Исполнительные заказы и закупки: Использование федеральной покупательной способности для стимулирования спроса на более чистую энергию, а также использование разрешительных полномочий для поддержки возобновляемых проектов по сравнению с ископаемым топливом.

Экологические группы, такие как Совет по защите природных ресурсов (FLT:0) и Фонд защиты окружающей среды (FLT:2) уже настаивают на более сильной правовой базе и поддерживают судебные разбирательства на государственном уровне, чтобы оказать давление на федеральное правительство.

Влияние на контроль загрязнения и стандарты чистого воздуха

Это решение не затрагивает существующие стандарты для других загрязнителей, таких как диоксид серы, оксиды азота или ртуть, которые регулируются в соответствии с различными частями Закона о чистом воздухе. Однако, поскольку многие загрязнители поступают с одних и тех же электростанций, отход от угля мог бы быть побочным преимуществом регулирования выбросов углерода. Без общесистемных углеродных колпачков угольные электростанции могут продолжать работать дольше, замедляя улучшение качества воздуха на местном уровне и общественного здравоохранения, особенно в общинах вблизи объектов, работающих на ископаемом топливе.

EPA сохраняет полномочия по регулированию выбросов парниковых газов от новых электростанций и от мобильных источников, таких как автомобили и грузовики. Недавние стандарты выбросов транспортных средств агентства, направленные на ускорение перехода на электромобили, вероятно, столкнутся с собственными юридическими проблемами, но они могут выжить, потому что Конгресс явно рассмотрел выбросы транспортных средств в поправках к Закону о чистом воздухе. Для существующих электростанций путь вперед более узкий: EPA может потребовать повышения эффективности, но не смены поколений.

Судебные разбирательства и роль юридических экспертов

Ожидайте всплеска судебных разбирательств, поскольку государства, экологические группы и промышленность оспаривают границы этого решения. Юристы будут играть решающую роль в интерпретации того, насколько широко применяется Доктрина основных вопросов. Например, применяется ли она только тогда, когда агентство регулирует весь сектор экономики, или она также охватывает менее масштабные, но все еще значительные правила? Нижним судам необходимо будет уточнить контуры доктрины в ближайшие годы.

Такие группы, как Институт Катона и Национальный обзор , приветствовали это решение как проверку на чрезмерное привлечение исполнительной власти, в то время как защитники окружающей среды назвали это захватом судебной власти, который подрывает действия по климату. Дебаты будут продолжаться в залах судебных заседаний и в суде общественного мнения. Ученые-юристы также будут следить за тем, не отменит ли Суд в конечном итоге Chevron напрямую, поскольку несколько судей проявили интерес к этому.

Для предприятий и регулирующих органов неопределенность означает, что любое крупное климатическое правило, вероятно, будет связано с судебными разбирательствами в течение многих лет. Это затрудняет планирование для коммунальных предприятий, операторов сетей и инвесторов, которым нужна нормативная определенность для принятия долгосрочных решений о капитале.

Ответы органов государственной власти и местного самоуправления

С федеральным правительством, ограниченным, штаты теперь являются основной ареной для климатической политики. Многие штаты уже установили агрессивные цели по выбросам и реализовали программы ограничения и торговли, налоги на выбросы углерода или стандарты возобновляемой электроэнергии. Калифорнийский совет по воздушным ресурсам, например, продолжает обеспечивать соблюдение некоторых из самых строгих стандартов страны для транспортных средств и электростанций. Решение может ускорить действия на уровне штатов, но оно также создает лоскутное одеяло правил, которые могут осложнить межгосударственную торговлю и энергетические рынки.

Государства, которые в значительной степени зависят от угля, такие как Западная Вирджиния, Вайоминг и Кентукки, могут увидеть, что их существующие электростанции работают дольше, сохраняя рабочие места и налоговые поступления в краткосрочной перспективе. Но они также столкнутся с растущим давлением со стороны местных сообществ и инвесторов на переход к более чистой энергии. И наоборот, штаты с сильными возобновляемыми ресурсами и политикой могут стать лабораториями для инноваций, тестируя подходы, которые могут позже информировать федеральную политику, если Конгресс решит действовать.

Межгосударственные коалиции, такие как Региональная инициатива по парниковым газам (RGGI) на северо-востоке и Западная инициатива по климату (WCI) в Калифорнии и Квебеке, предоставляют модели того, как штаты могут сотрудничать в области сокращения выбросов углерода без федеральных мандатов. Эти программы могут расширяться, поскольку все больше штатов видят необходимость заполнить федеральную пустоту.

Долгосрочные перспективы федеральной климатической политики

Решение Верховного суда не прекращает федеральные действия по борьбе с изменением климата, но оно направляет их через более узкий и политически более сложный путь: законодательство. В течение десятилетий Конгресс изо всех сил пытался принять всеобъемлющее климатическое законодательство, причем последняя крупная попытка - законопроект Ваксмана-Марки 2009 года - провалилась в Сенате. Закон о сокращении инфляции 2022 года использовал другой подход, используя налоговые льготы и расходы для сокращения выбросов, а не прямые нормативные ограничения. Эта стратегия теперь может стать шаблоном для будущей федеральной климатической политики.

Однако, опираясь исключительно на стимулы, есть свои пределы. Без нормативной поддержки трудно гарантировать, что выбросы будут падать в темпах, необходимых для достижения международных климатических целей. Некоторые экономисты утверждают, что углеродный налог или система ограничения и торговли будет более эффективной, но для этого требуется явное одобрение Конгресса. Таким образом, решение делает еще более важным для граждан участвовать в политическом процессе и выбирать представителей, которые будут поддерживать сильное климатическое законодательство.

На международной арене способность Соединенных Штатов выполнять свой определяемый на национальном уровне вклад в соответствии с Парижским соглашением теперь находится под сомнением. Другие страны могут рассматривать это решение как признак того, что США не могут полагаться на последовательное лидерство в области климата. Внутри страны это решение добавляет срочность к необходимости действий государственного, местного и частного секторов. Такие компании, как Apple и Microsoft объявили о своих собственных целях углеродной нейтральности, и давление инвесторов подталкивает коммунальные предприятия к выходу из угольных электростанций независимо от федеральных мандатов.

Заключение

Решение Верховного суда об изменении климата является знаковым решением, которое переопределяет баланс сил между федеральным правительством, Конгрессом, штатами и судами. Применяя Доктрину основных вопросов к полномочиям EPA по выбросам углерода, Суд ограничил способность административного государства решать одну из самых насущных проблем нашего времени без четкого законодательного руководства. Хотя это решение не устраняет роль EPA, оно сужает инструменты агентства и увеличивает вероятность того, что климатическая политика будет обсуждаться в Конгрессе и в столицах штатов, а не в штаб-квартире агентства.

Для граждан послание ясно: если вы хотите федеральных действий по изменению климата, вы должны потребовать их от своих избранных представителей. Для бизнеса это решение создает неопределенность в области регулирования, которая может замедлить инвестиции в чистую энергию, если политика на государственном уровне не обеспечит стабильную основу. А для окружающей среды это решение представляет собой неудачу в ближайшем будущем, но оно может в конечном итоге привести к более прочному и демократическому подходу к климатической политике - тот, который имеет широкую поддержку как Конгресса, так и американского народа.

Дорога вперед будет определяться судебными процессами, государственными инновациями и политической волей. Верховный суд принял решение; теперь решать, как реагировать, должны другие ветви власти.